浅析京津冀跨域立案服务一体化

　　本文作者：石家庄铁路运输法院 邸雪灿 李志超

　　摘要：随着网上立案的普及应用，跨域立案存在的必要性引起人们的质疑，无论网上立案体系是否健全，跨域立案诉讼制度作为司法便民的具体体现都有其存在的必要性，跨域立案服务减少了当事人到管辖法院立案次数，缓解了京津冀三地当事人跨域立案的奔波之苦，扩宽了当事人立案渠道，便利了当事人诉讼。自开展京津冀全方位司法协作以来，北京法院全辖区以及京津冀三地的7家试点法院已实现了跨域立案服务。各试点法院在尊重司法规律的基础上，立足诉讼服务职能，不断推进本区域内的跨域立案服务水平，为京津冀三地其他法院推行跨域立案提供了可借鉴、可复制的经验。在实践过程中，试点法院跨域立案服务也显现出来了一些弊端，例如：技术、场地、人员的局限性、受益范围的狭窄性以及存在的质疑性。京津冀三地法院在深化跨域立案服务一体化建设中，可针对这些弊端进行实践和创新，补齐短板，配备专门人员进行管理，重视跨域立案技术、设备的再升级，加强网络信息技术管理，统一京津冀三地法院立案标准，扩大跨域立案案件适用范围，巧妙结合网上立案和跨域立案，加大跨域立案宣传力度，让跨域立案服务惠及更多的普通群众，有效践行司法便民原则，尽快实现京津冀三地法院全域立案服务一体化，推动全国法院异地立案服务一体化。

　　关键词：京津冀跨域立案 网上立案 问题与挑战 实践与创新

　　一、跨域立案制度的基本概述

　　(一)跨域立案的基本概念

　　跨域立案是指在一定行政辖区内的不同层级和不同区域的法院管辖的一审民事案件，当事人可就近选择具备“跨域”立案服务条件的中级、基层法院和人民法庭办理立案事务，要求他们为当事人提供接受立案申请、收转起诉材料，代为送达立案法律文书等“跨域”立案服务。①

　　(二)跨域立案的具体流程

　　跨域立案制度最早是在福建省泉州市中级人民法院作为试点法院进行运行。设立专门的服务窗口，配备专门的服务人员进行负责，当当事人进行诉讼时，可以就近选择跨域立案服务的法院进行立案，由接受材料的法院先进行形式审查，审查材料是否齐全、原告身份信息是否真实等等，再通过扫描仪把原告起诉材料扫描后传给管辖法院进行实质审查，待管辖法院审查后，通过跨域立案平台填入相关诉讼信息，等待立案，立案受理后，把受理通知书等一系列电子材料发回接受材料法院，接受材料法院打印并让原告在送达回证上签字确认，将相关书面材料通过专递寄送管辖法院立案庭。这种立案服务的模式对比传统的立案模式在一定程度上让当事人少跑了腿。

　　二、京津冀跨域立案制度存在的必要性

　　随着京津冀司法协助一体化的不断深化建设，网上立案亦成为京津冀司法改革的亮点。网上立案的出现真正将不跑冤枉路、不用排队等号，足不出户便实现立案变成现实，相比跨域立案，网上立案不仅不需要当事人到法院去，还不需要使用法院的扫描设备和文件传输，同时还剩去了跨域立案不用到异地立案的各种麻烦，对比而言，网上立案是个更好的选择。

　　那么，既然网上立案优于跨域立案，直接选择网上立案就好，为何还会存在跨域立案？虽然网上立案的初衷和跨域立案一样，都是为了降低当事人的诉讼成本，然而实践中的网上立案多为网上预约立案且没有获得当事人的积极响应②。各地的网上立案操作上也各不相同，例如北京将网上立案分为网上直接立案和网上预约立案，北京的网上直接立案采取“线上登记+线下邮寄”的方式。③所以在网上立案体系不完善以及网上立案宣传不到位的情况下，一部分人还是会选择到法院立案窗口进行面对面的传统立案模式，在这一阶段跨域立案的推行是切实可以减轻当事人诉累，解决异地申请立案路程远、不方便等一系列问题的。

　　当然，随着互联网技术的发展，我国的网上立案体系建设也会不断的完善，但是仍然会存在不会使用网络或者网上立案程序操作不好的人，例如一些偏远地区没有覆盖网络、年龄较大的人很少接触网络等等，那么跨域立案就可以有效的弥补网上立案的缺陷，与网上立案巧妙结合，丰富了立案渠道，有效促进京津冀司法协同一体化发展。

　　三、京津冀跨域立案服务一体化

　　自开展京津冀全方位司法协作以来，北京法院全辖区以及京津冀三地的7家试点法院已实现了跨域立案服务。7家试点法院有北京第三中级法院、北京朝阳区法院、天津第一中级法院、天津武清区法院、河北唐山中院、河北唐山路北区法院和河北唐山丰润区法院。适用于京津冀试点法院及北京市辖区中、基层法院管辖的一审民商事案件、执行实施类案件。

　　2017年4月20日，最高人民法院召开京津冀三地法院立案服务一体化座谈会，原则通过《京津冀法院网上跨域立案工作办法》。2017年8月24日，原告王某等13人诉唐山某房地产公司商品房预售合同纠纷系列案件，通过天津市第一中级人民法院跨域立案服务平台，在唐山市路北区人民法院完成网上立案，这是京津冀三地法院跨域立案服务一体化后，首例跨域系列案件网上直接立案。④今年，试点法院引进最新的跨域立案自助机，从登陆立案平台提交立案申请、上传证据材料到审核立案，前后仅仅需要二三十分钟。

　　自推行京津冀跨域立案服务一体化建设以来，各试点法院在尊重司法规律的基础上，立足诉讼服务职能，不断推进本区域内的跨域立案服务水平，为京津冀三地其他法院推行跨域立案提供了经验和教训。

　　四、京津冀跨域立案服务一体化存在的问题和挑战

　　(一)技术保障的局限性

　　我国《民事诉讼法》中的管辖分为级别管辖和地域管辖，为了不违反立案管辖的相关规定，接受材料的法院一般只会对案件进行形式审查，而管辖法院进行的是实质审查，接受材料法院通过扫描上传将证据材料传递给管辖法院的过程中，可能会出现因为扫描不清晰，网络不畅通导致管辖法院无法接受到材料或者是无法进行实质审查等情况，这些因客观因素导致无法进行审查的情况不利于减轻当事人成本，还会打消当事人或者代理人选择就近跨域立案服务法院进行跨域立案的积极性，造成司法资源浪费，无法真正的实现司法便民这一基本原则。

　　虽然京津冀三地的一些试点法院已经引入了最新型的跨域立案自助机，由当事人直接操作跨域立案自助机，不再经由接受材料法院的法官进行形式审查，但是当前的设备配置都非常的低，使用时间一长很容易在操作过程中出现卡机现象甚至是吞纸现象，这就影响了当事人或者是代理人进行立案，甚至会毁坏证据材料，给当事人造成损失。

　　而且跨域立案自助机要想与管辖法院完美地完成数据传递，必然少不了法院局域网的应用，在我们目前的办案系统中，用户同一时间登陆、使用量过大就会造成系统内部瘫痪，在京津冀三地这个大的区域范围内进行数据的传递势必会需要庞大的局域网管理，时刻保证局域网的有效运转。

　　(二)场地的局限性

　　随着经济的发展、人民生活水平的提高，人们的法治意识越来越强，越来越多的人选择依靠法律、依靠诉讼来维护自身的合法权益，这便使得法院的案件数量日益增长，而且在京津冀协同发展的过程中，有序疏解北京非首都功能涉及的部分企业的破产、清算等纠纷以及公共服务、基础设施建设涉及的征地拆迁、工程建设等纠纷都有可能进入到诉讼程序，使得京津冀三地法院的立案率呈突破性的增长趋势，再加上2015年5月1日实行的立案登记制度，导致法院的立案大厅人满为患，人们早早的就等候在法院门口，排队取号等待立案。

　　跨域立案自助平台的应用，虽然可以完美地避开场地狭小的问题，但是随着跨域立案服务一体化的不断深入，并不是所有的法院都可以在现阶段配备上跨域立案自助平台，在这种情况下就需要跨域立案服务的法院可以为跨域立案的当事人或者代理人提供一个服务立案的窗口，专门负责接待当事人，方便接受材料的法院进行形式审查、上传数据材料。在没有增设跨域立案窗口的情况下，法院立案大厅已经人满为患，如果再增设一个跨域立案窗口来，对于法院来说无疑又是一大挑战。

　　(三)人员的局限性

　　跨域立案服务接受材料的法院不仅仅需要有专门的窗口提供服务还需要配备专门的接待人员。因为接受材料的法院对于跨域立案服务的案件没有管辖权，再加上现在法院案多人少的矛盾，就造成了有的法院没有配备专门的人员，辖区立案与非辖区跨域立案相互交叉进行，很容易造成窗口之间的相互推诿甚至是出现直接告知当事人、代理人选择去管辖地法院立案的情况，这就导致跨域立案服务行同虚设，让当事人或者代理人无法从中受益，甚至是觉得还不如去管辖法院方便省事，与国家推进的跨域立案制度相违背，不利于司法便民。

　　再者，跨域立案服务是法院之间的双向互动，因为数据传送都是通过网络，接受材料的法院将数据传送到管辖法院，管辖法院不能及时的进行实质审核，告知是否予以立案的结果，造成当事人长时间的等待，现阶段，因案件数量少，跨域立案接受材料法院还可以通话电话告知管辖法院及时进行实质审查，当数据量变大，电话告知已经成为不现实，再加上当事人或者代理人有可能提交的材料不全，就需要二次三次甚至多次提交，反复如此，使得整个立案过程时间加长，随着京津冀交通一体化的发展，当事人立案成本是降低了，但是效率并没有获得提高，这就容易消磨当事人的耐性，容易让当事人产生司法诉讼困难的感觉，不利于我们国家的司法建设。

　　(四)受益范围的局限性

　　在我们国家，尽管人们的法律意识越来越强，越来越多的人选择依靠法律、依靠诉讼来解决纠纷矛盾，但是对比社会上的一个群体——律师，普通人并没有他们的专业性强，经验丰富，尤其是现在法律资格从业门槛的提高，成为律师的人都是经过良好的法学理论教育的，律师可以说是除了公检法之外，接触法律实体和程序最多的人，所以往往当事人在进入到诉讼程序时会选择聘请律师进行代理，对律师进行特别授权，代为立案，代为诉讼，代为调解等等，都是律师与法院进行面对面的沟通联系。这也就使得与法院打交道最为频繁的是律师，律师对于法院的政策、动态最为清楚，所以一些法院推出的司法便民服务措施最直接的受益者就是律师。跨域立案服务一体化更是为律师提供了方便，而且律师具备专业的法律知识，对于准备的立案材料也比较齐全，往往一次性便可跨域立案成功。

　　与律师相比的普通群众，与法院之间的交集很少，也许有的人一辈子也就只会碰上一次官司，他们对于法院的政策和动态不太关注，不清楚也不了解，即使是有的知道也只是道听途说，实际操作仍然无从下手，跨域立案这项服务政策对于他们来讲更是陌生，往往发生纠纷他们还是会选择去具有管辖权的法院进行立案，这便使得跨域立案服务受益对象的范围变得十分的狭窄，没有惠及到普通的群众，或者是惠及的人数很少，没有发挥它应有的作用。

　　(五)存在的必要性引发质疑

　　互联网的发展，网上立案的普及，对于跨域立案而言的确是一大挑战，笔者在前面已经提到，跨域立案在现阶段仍然有存在的必要性，故笔者不在论述。但是在以后跨域立案服务是否还是会适应时代需求，笔者存疑，因为跨域立案服务的深入和发展，势必会投入大量的资金，技术以及人才，相比网上立案体系的完善，网上立案的投入相对要小，且24小时可以随时立案，跨域立案不仅在时间上受到了限制，而且跨域立案的投入可能就会与取得的效益无法形成正比。

　　其次，有的人会质疑跨域立案服务是否违反法律规定。根据我国《民事诉讼法》第一百一十九条规定，起诉必须符合下列条件:(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。以及第一百二十四条第四项规定，对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉。所以，当事人或者代理人起诉到法院的材料是否可以立案，是由具有管辖权的法院来决定的，没有管辖权的法院作出的裁定都应当是不予受理。在跨域立案服务过程中，接受材料的法院只是进行形式审查，最后作出是否予以立案决定的是管辖法院，通过互联网数据传输过来的一系列受理案件通知书等文书的签发法院也是管辖法院，盖的是管辖法院电子签章，而接受材料的法院在此过程中起到的仅仅是媒介的作用，故此并没有违反基本法的规定。

　　五、京津冀跨域立案服务一体化的完善与创新

　　(一)配备专门人员

　　京津冀跨域立案服务的一体化，大多数法院无法因跨域立案服务而扩大立案大厅的建筑范围，这种情况下技术、设备的再升级就显得尤为的重要，专门管理的人员必不可少。

　　接受材料法院需要配备专门人员专门接待跨域立案案件，提供风险提示告知、立案指导以及法律释明职责，配备跨域立案服务自助平台的法院还需要配备专门的引导人员，教授当事人或者代理人自助平台的操作流程，同时还需要配备设备的技术维修管理人员，出现故障及时维修，保障设备的正常运行。管辖法院需要配备人员进行推送案件的巡视工作，把巡视工作纳入日常工作体系，将工作人员办公手机与系统绑定，新案件短信报送，及时进行审查，减少当事人或者代理人等待时间。

　　(二)技术、设备再升级

　　京津冀跨域立案服务自助机的投入为当事人为法院提供了许多的方便，但自助机的自助立案模式不同于传统的立案模式，传统的模式在给当事人出具受理案件通知书等一系列立案文书之后可以再行扫描、上传材料入立案系统，但是自助立案则不相同，自助立案是需要当事人或者代理人自己完成材料的扫描、上传工作之后再行等待管辖法院审查，管辖法院以上传数据为准决定是否予以立案，所以数据的清晰度、准确性十分的重要，针对现阶段该设备出现的弊端，应加强配置的技术升级以及扫描设备的更新换代，保障自动化设备的畅通运行。

　　同时还需要加强网络信息技术的管理，保障证据材料的成功传递，完善跨域立案信息平台，保证数据的及时推送，增加信息推送提醒窗口，保证管辖法院及时审查。

　　(三)统一立案标准，扩大案件适用范围

　　当事人或者代理人之所以选择跨域立案是因为去管辖法院立案路途遥远、长途跋涉、诉讼成本太高等，跨域立案服务就是为了减少这一系列的麻烦，方便当事人立案。为了减少当事人少跑冤枉路，提高立案效率，有效运行京津冀三地跨域立案服务，需要统一立案标准。这样当事人或者代理人为了可以一次性成功跨域立案可以直接向就近法院进行咨询，就避免了向管辖法院重复提交材料，长时间等待审查，这样便可减少时间浪费，提高立案效率。

　　在京津冀三地，跨域立案的适用案件为一审民商事案件、执行实施类案件，随着跨域立案服务一体化的不断深入发展，适用范围可以扩大到行政案件、再审案件。根据我国《行政诉讼法》一般地域管辖规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。最初作出行政行为的行政机关所在地可能不是原告的经常居住地，提起诉讼要到最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院进行立案，符合跨域立案司法便民要求。当事人向法院申请再审，法律规定原则是向谁申请，谁就审，而当事人一般都是向作出生效判决、裁定、调解书的上一级人民法院提出申请，虽为上一级人民法院，地域跨度不大，但是再审立案与一、二审立案不同，除需提交申请再审材料外，还要经过调卷、移送等前置流程，需要长时间等待，同时为提高调卷速度，还可建立退调卷平台，改变传统手工调卷模式，再一步提高再审案件办案效率。

　　(四)网上立案与跨域立案相结合

　　网上立案、跨域立案，最终的诉求都是为了使民众的诉讼渠道更通畅，诉讼流程更简便，二者之间并不冲突。现在网上立案的主体不再只是律师，当事人和法律工作者都可以进行注册，主体范围的扩大，就会出现一部分人不清楚案件管辖规定，可能会向不具有管辖权的法院提起网上立案，接受材料法院可以告知当事人向有管辖权的法院另行网上立案，也可以在征得当事人同意的情况下利用法院局域网转移材料，减少当事人麻烦，增加当事人网上立案积极性。

　　(五)加大跨域立案服务宣传力度

　　跨域立案受益对象的局限性是因为普通群众不知道法院的政策、动态，加强跨域立案的普及力度，让更多的群众了解跨域立案，大范围实现司法便民。加大网络宣传力度，有效利用法院官方网站、官方微博、以及今日头条、澎湃新闻等媒体进行普及；制作宣传片在电影院、街道电子屏幕、社区电子屏幕进行播放；法院立案服务大厅常备跨域立案宣传手册等等。

　　六、结语

　　京津冀跨域立案服务试点法院为推进京津冀三地法院跨域立案服务一体化工作提供了可复制、可借鉴的模板，京津冀三地法院要在试点法院的基础上，不断改革创新，补齐短板，尽快实现京津冀三地法院全域立案服务一体化，推动全国法院异地立案服务一体化。

　　参考文献：

　　①东非：《民事诉讼中的跨域立案研究》，载《商》2016年第12期。

　　②王琦：《网上立案的实践检视及路径研究》，载《法学杂志》2016年第11期。

　　③唐豪：《网上立案和诉权保障》，载《黄冈职业技术学院学报》2017年第19期。

　　④包剑高晓明：《河北唐山法院实现京津冀网上跨域立案全覆盖》，载《人民法院报》2018年4月21日。