（文章）公益诉讼下的检察制度和法律创新

　　随着我国经济社会的快速发展，在建立社会主义市场经济体制的过程中，出现了大量的侵害国家利益和社会公共利益的案件，如国有资产流失案件、垄断经营案件、环境与自然资源的公害案件、不合理利用土地案件、破坏土地资源案件等公共性的违法侵害国家利益和社会公共利益的案件。习近平总书记传承中华民族传统文化、顺应时代潮流和人民意愿，指出检察机关公益诉讼是检察监督的新内容，把公益诉讼纳入检察机关职能中，体现了习近平同志政治、经济、文化、社会、环境综合协调的发展观。

　　党的十八届四中全会部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的改革任务，并确定由最高检、最高法共同牵头落实。2015年7月，全国检察机关开展为期两年的公益诉讼试点。之后，最高检发布《关于做好开展公益诉讼有关准备工作的通知》、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的通知》、最高法发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。2017年7月1日，修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》正式施行，明确规定“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不能起诉的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。2018年2月23日，最高检、最高法通过《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，自2018年3月2日起施行。2018年6月24日公布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，坚决打赢蓝天保卫战，着力打好碧水保卫战，扎实推进净土保卫战。

　　检察公益诉讼的发展从无到有，尚处于起步阶段，针对不同案件的特点，探索运用支持起诉、督促起诉、诉前建议、提起诉讼等多种手段，涵盖民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政公益附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等案件类型，作为诉讼发起人的检察机关，在检察制度和法律行为上需要与时俱进，做根本的改革和创新。

　　检察机关要插上智慧的翅膀，主动运用信息化、智能化、大数据等现代高科技手段和中国传统智慧实现对人类命运共同体的保护

　　邓小平同志指出“科学技术是第一生产力”。这个论断在上世纪八十年代提出，当时我们对于这个论断理解不够深刻。在新世纪近二十年来，这个论断的正确性被我国的社会实践所印证，我们惊叹科学技术给我们的生活带来的深刻变化。科学技术飞速发展，信息化、智能化、大数据已经深刻地改变了社会的生产、生活方式，为我国赶超世界发达国家提供了机会。科学技术和社会主义及中国传统智慧的结合，必然为社会主义开出一条全新的发展道路。社会主义必将走向生机勃勃，高科技、智能化、大数据为社会主义经济有计划、按比例发展和人民共同富裕提供了强力的技术支持，中国传统的仁民爱物的社会观和量入为出的消费观会为这个浪费、破坏极其严重的世界带来生机，如果运用得当，社会主义经济模式和分配制度就会前途一片光明。这是众望所归和人心所向的事。同样，高科技、智能化、大数据必然为社会主义公共领域带来全新的发展，国家、集体、公共财产必定受到更好的重视和保护，为检察公益诉讼提供了最好的科技支持和人文保证，公益诉讼大有可为，我们应当善于利用好。

　　一是找准公益诉讼工作的“科技支点”，依托“检察科技信息研究基地”建设，加强与信息化、技术等部门的沟通协作，促进大数据和人工智能在公益诉讼线索发现和分析、行政执法信息筛查、法院裁判数据查询等方面的运用。二是按照《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定(试行)》的规定，探索在开展公益诉讼和诉讼监督工作中，就涉及专门性问题的证据材料或者专业问题，可以指派、聘请有专门知识的人协助开展相关工作。三是发挥信息科技和大数据辅助办案的作用，依照有关规定，利用市检察院信息化检察部二级网做好对主体身份、组织机构、财产、轨迹等办案信息的查询工作。四是提升调查权运用的科技含量，利用无人机等先进设备，辅助公益诉讼调查取证。五是配合建设检察监督与行政执法衔接工作平台，做好行政检察业务需求的反馈工作。

　　加强公益诉讼工作信息化建设，拓展案件线索发现渠道，服务经济社会发展大局。石家庄市检察院针对石家庄大气污染严重的实际，审时度势，主动作为，创新搭建公益诉讼监督平台。该平台主要包括线索管理、证据核查、工作调度三项功能。其中，线索管理：将“两法衔接”信息共享平台和微信公众号“随手拍”举报平台与公益诉讼监督平台联网，共享数据库，拓展公益诉讼案件线索渠道。证据核查：即对微信举报“随手拍”平台获取的证据和社会举报证据进行分析筛查。并采用无人机、公益诉讼实验室等手段，进一步加强对证据的采集固定和甄别。工作调度：即通过点对点视频会议系统对所在区的重大公益诉讼案件进行查询、分析、研判、协调和指挥。该监督平台牢牢抓住公益核心，突出生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域，为进一步充分发挥检察职能，有效维护国家利益和社会公共利益奠定坚实基础。

　　检察机关应加强配置公益诉讼主体资格，成立新的公益诉讼主管部门

　　人民检察院主管公益诉讼的部门一般由民行科负责，从人员、思维模式上都和公益诉讼如火如荼的发展形势不能匹配，因此成立新的公益诉讼机构势在必行。2018年3月31日，广西壮族自治区钦州市钦北区检察院举行公益诉讼局揭牌仪式，这是检察机关成立的首家公益诉讼局。这是检察机关深化司法体制改革、创新开展公益诉讼工作的标志性成果，对于进一步整合办案资源、规范案件调查、提高办案质效，确保公益诉讼工作稳妥推进有着十分重要的作用。该部门的成立在全国有着良好的示范作用。全面开展公益诉讼工作，给检察机关的司法理念、办案方式、监督环境等方面带来了诸多考验。能否更好地破解这些难题，最终要落实到人，关键看有没有一支坚强的公益诉讼工作队伍。我们要充分认识到机构队伍建设对公益诉讼工作的特殊重要意义，真正从公益诉讼工作的特点出发，切实加强队伍建设。一是完善机构设置。一直以来，检察机关民事行政检察部门承担了诉讼监督、审判违法监督、执行监督等监督职责。公益诉讼制度正式确立后，对民事行政检察办案提出了更高的要求，加强公益诉讼法律监督，建立一支专门的公益诉讼办案队伍已经迫在眉睫。针对原有机构设置和人员配备已难以满足检察机关提起公益诉讼工作发展需要的情况，要结合司法责任制和检察官员额制改革，积极争取政工部门支持，建立健全专门的办案组织，保证人员配备与公益诉讼职能拓展和业务增长相适应。二是充实办案力量。民行办案力量薄弱的问题由来已久。公益诉讼案件的办案模式对民行检察人员力量配备和能力素质提出了更高的要求。曹建明检察长在电视电话会议上强调，“要合理增加民行部门人员编制，在员额制改革中向民行部门适当倾斜”。抓紧遴选、招录、引进、调配一批熟悉调查取证和出庭公诉业务的检察官充实民行队伍，切实加强办案一线力量，保证人员配备与公益诉讼职能拓展和业务增长相适应。三是加强教育培训。传统的民行案件办理主要以书面审查为主，而公益诉讼要求检察机关转变办案思路和工作模式，在流程上涵盖了摸排线索、调查取证、审查起诉、出庭应对、诉讼监督等多个环节，这就要求办案人员既要有扎实的法律基础，又要有出色的调查、庭审应对等实务经验和能力。我们要充分认识加强公益诉讼培训的重要性和紧迫性，坚持问题导向，针对办案方面的短板，有针对性地强化素能培训，提高实战能力，培养全流程的专业化办案队伍。

　　建立检察环境公益诉讼专项基金，鼓励检察机关和社会组织行使起诉权

　　近年来，公益诉讼案件数量逐年增加。2018年1月1日起，全国试行生态环境损害赔偿制度，我国环境公益诉讼将迎来新的发展期。在实践中，环境公益诉讼资金难题日益显现，在一定程度上影响了环境公益诉讼的开展。一是环境案件公益诉讼费用较高，缺乏资金来源。绝大部分的环境民事公益诉讼案件是由社会组织提起的。环境和资源保护案件往往诉讼标的大，大部分案件需要进行损害鉴定评估，鉴定费用少则数万，多则上百万。国内多数环保组织自身运行费用不足，既无力承担环境污染调查取证及鉴定的高额开支，也无力组建专业素质高的公益诉讼团队。检察机关同样没有专项的资金应对高额的环境鉴定费用。因此很多严重破坏环境案件难以实际起诉。二是生态环境修复费用资金管理存在隐患。环境公益诉讼往往标的额巨大，一旦原告胜诉，就会形成巨大的生态修复资金，但这些资金无特定的受益人，其性质和使用方式无明确规定。从司法实践看，多采取环境损害赔偿金进入财政账户，往往易进难处。若不能保证赔偿金专款专用，没有最终用于生态环境修复，有违公益诉讼的意义和初衷。为了解决上述难题，国家应建立检察环境诉讼专项基金。建立环保组织提起公益诉讼的资金支持制度，明确申请和审核程序，将公益诉讼必需的调查、鉴定、评估、代理等费用纳入该专项资金范围。这样势必使破坏环境案件大幅度进入诉讼程序，促使各组织、检察机关更有力量介入环境诉讼案件当中。根据司法判决确定的生态修复内容，进行生态修复方案可行性与资金使用效益等评估。定期公开资金的使用情况，进行审计监督，保证基金合理使用。

　　明确检察机关提起公益诉讼的相关问题

　　1.关于调查核实权与举证责任

　　检察机关在提起公益诉讼的过程中，为了支持自己的诉讼请求，必然会提出相应的证据来证明自己的主张应该得到支持。围绕检察机关提起公益诉讼的证据问题有两个。一是检察机关享有的调查核实权；二是举证责任问题。关于调查核实权，《民事诉讼法》第210条是这样规定的：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。这是在审判监督程序中赋予检察机关调查核实权，但是民事公益诉讼是不同于审判监督程序的一种程序。审判监督程序是一种事后救济程序，民事公益诉讼是一种独立的诉讼程序，为了确保检察机关提起公益诉讼顺利进行，应当通过立法规定检察机关在提起公益诉讼的时候，有向国家机关、社会团体、个人组织调查核实与证据有关材料的权力，有关机关应予配合。

　　与证据相关的另外一个问题是举证责任的能力问题。虽然检察机关享有调查核实权，但并不意味着检察机关就当然有举证责任能力，承担举证责任。虽然检察机关作为国家公权力机关，在诉讼地位与诉讼角色上面具有明显的优势，又具备较强的法律职业水平，诉讼前又经过充分的准备，但是公益诉讼毕竟不同于民事诉讼，不能按照“谁主张，谁举证”的责任来分配证明责任。这也并不意味着被告就要承担完全的证明责任。笔者以为，应该按照举证责任分担说的理论来分配举证责任。检察机关提起公益诉讼时，应该对对方的侵权行为以及由于侵权行为，导致公共利益己经受到损害的或即将受到损害的结果承担举证责任，然后由被告就其行为的合法性及减轻事由承担举证责任。

　　2.关于上诉权和反诉权

　　检察机关提起公益诉讼的目的，就是为了更好地实施法律的监督权，确保国家法律的统一实施，维护国家的公共利益不受到损害。检察机关虽然是公益诉讼的主体，代表国家公共利益提起诉讼，但并不是公益诉讼中具体的承载对象，更不承担民事判决书中确定的任何义务。被告如果对判决书不服，不能对检察机关提起上诉，也不能提起反诉，只能对实际享有民事实体权利义务的人提出，检察机关不能成为上诉、反诉的对象。但是反过来说，检察机关作为国家公益诉讼的主体，为了更好地维护国家公共利益不受损害，应当享有对一审判决不服的上诉权和对生效判决的抗诉权。

　　3.关于鉴定费和诉讼费用的承担

　　在提起公益诉讼，特别是环境公益诉讼时，经常会涉及到污染损害成分、有毒有害物质的鉴定和环境恢复治理的成本计算。试点各地的做法不一，分别由不同的机关垫付，缺乏法律的统一规范，应该由法律对环境污染治理产生的鉴定费和成本费等相关费用统一规范，明确由地方财政统一支出。为了鼓励检察机关在法律规定的范围内提起公益诉讼，可以考虑检察机关提起公益诉讼不用缴纳诉讼费，如果败诉了，则承担三分之一的诉讼费。

　　4.关于环保主管机关的诉讼地位如何确定

　　在检察机关提起的环境公益诉讼中，对公共利益负有监管职责的行政机关目前诉讼地位尚不明确，存在争议。笔者以为，可以将环保主管机关列为有独立请求权的第三人。

　　5.关于民事公益诉讼执行的配套机制

　　检察机关是公益诉讼的代表，代表公共利益受到损害的机关、组织提起公益诉讼，并不是公益诉讼中实体权利义务的当事人。按照诉讼担当的原理，胜诉结果应归于被担当的主体社会公众来承担，鉴于环境修复、众多消费者权益维护的专业性和复杂性，民事公益诉讼执行的配套机制亟待建立和完善。(陆钢)